许亚萍】深圳土地整备政策对半城市化地区创新征地拆迁的启示_国土名片网------天下口碑-诗意点睛翰墨推特★口碑书法新空间

原标题：半城市化地区征地拆迁的困境与创新

——以深圳市土地整备政策为例

导读

通过定性分析法总结深圳市土地整备政策的创新点，破解半城市化地区征地拆迁矛盾。半城市化地区征地拆迁面临的困境及困境产生的原因：产权不清晰使得交易成本太高，行政主导难以适应平等协商的需要，现行补偿具有收益排他性，征地拆迁不利于这一区域土地资源的整合。深圳市土地整备对征地拆迁的创新：一是针对空间碎片化现状，以集体土地整合为核心开展工作，政府与农村集体算大账，农村集体与相关权益人算小账；二是以农村集体组织为主体，在政府主导基础上嵌入社会协商模式，优化了社会治理模式；三是通过规划、土地多政策联动，建立土地增值收益分配机制；四是划定公共利益底线，保障该区域公共设施项目建设。

本文引用信息

许亚萍.半城市化地区征地拆迁的困境与创新[J].中国国土资源经济,2019，32（7）:58-62.

引言

随着全球化和信息化发展带来的城乡联系加强和城乡边界模糊，20世纪80年代以来，大城市周边涌现大量具有城市和农村特征，且城乡功能和景观混杂的地域类型，被称为半城市化地区，这一区域，经济发展迅速，非农产业占主导，农业用地、工业用地和居住用地犬牙交错，空间碎片化现象突出（车生泉等，2007）。半城市化地区是我国最具经济活力的地区之一，也是征地拆迁矛盾的高发区。其紧邻大城市的区位，是政府拓展城市发展空间的优先区域，而这一区域的农民及相关权益人已享受到集体土地自行开发带来的巨大收益，对政府征地的抵触情绪明显。如何在政府和相关权益人之间形成共识，合力推进半城市化地区土地资源的盘活、整合、提升是实现这一区域可持续发展的关键。

深圳市半城市化地区传统征地拆迁模式面临的困境

经过1996年统征和2004年的全面城市化，深圳成为全国第一个没有农村建制的城市，但原农村集体经济组织实际控制了超过300平方公里土地，占到全市生态控制区外可开发建设用地的近1/3。这一区域的人口、经济、就业和土地利用已高度非农化，但城市土地规划管理模式没有对农村集体土地进行统筹和管理，建设管理呈现未经规范的随意性，公共配套设施缺乏，土地利用效率低下，呈现典型的半城市化地区特征。深圳市域空间狭小，新增建设用地不足，在土地、空间和资源紧约束的背景下，迫切需要盘活原农村集体经济组织控制的这部分土地资源。然而，基于传统征地拆迁的城市建设模式在这一区域举步维艰，主要体现在几个方面。

1.1 产权不清晰使得交易成本太高，补偿共识难达成

征地拆迁的补偿条件和标准由政府确定，而补偿的前提是征地拆迁所涉及的土地及建（构）筑物产权清晰。半城市化地区的集体土地由于产权模糊及缺乏严格管制，农村集体为获取土地开发建设带来的收益，自行开发或出租、出售给外来者开发，导致这一区域土地及建（构）筑物的产权情况极其复杂，地上的建筑物大多数不合法。因此，在征地拆迁补偿中，对于土地，政府按照农地征地的补偿标准进行补偿；地上不合法的建筑物按照建筑重置价格进行补偿，这种补偿价格明显低于市场交易价格，导致征地拆迁补偿标准很难达成共识。很多时候，为了推进项目的征地拆迁，政府往往采用“萝卜+大棒”的方式，行政成本大大提高，还很容易诱发暴力冲突。产权明晰是权益保障的基础，补偿标准再高也无法解决产权不清晰的土地及地上建（构）筑物的补偿问题。

1.2 行政主导的征地拆迁难以适应农村集体平等协商的需要

20世纪90年代起，以珠三角南海地区为试点，农村集体推进土地股份合作制改革（深圳市农村集体经济组织全部完成土地股份制改革）。土地股份合作制改革后，原农村集体土地归全体股东所有，划清了集体土地在行政村和村民小组之间的归属问题，是对集体土地产权主体模糊的回应。土地股份合作制改革后，涉及股份合作公司范围土地所有权变更，往往需要股东代表大会表决同意，也意味着政府开展征地拆迁时，农村集体不再是被动地接受。十八届三中全会也要求改革征地拆迁制度，通过平等协商等方式让个人公平分享土地增值收益。因此，农村集体土地股份合作制改革及国家政策的转变使得征地拆迁的实施环境发生了变化，政府主导的强制征收需要逐渐向公权、私权平等协商的征收转变。

1.3 现行征地拆迁补偿具有收益排他性，农民抵触情绪明显

目前，我国的土地征收制度，可以概述为三个环节：①政府向农村集体征收土地，集体获得补偿，被征收土地进入政府储备；②政府通过编制规划，改变被征收土地的用地功能和开发强度，并进行公共配套设施建设，将生地变为熟地；③政府通过协议或招拍挂的方式将土地出让给企业进行开发。在第①环节，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。”不难看出，无论是“耕地的年平均产值”，还是综合区片法，农村集体获得以现有用途为基础的货币及物业补偿后，就失去了土地。第②、③环节，土地通过规划，由农地变为建设用地实现增值，但增值收益归政府和开发商所有，与被征地农民没有关系。半城市化地区的农民已“尝到”农地非农开发的“甜头”，以现状用途为基础的补偿，普遍不愿意接受。

1.4 项目式征地拆迁不利于这一区域土地资源的整合

农村集体土地股份制改造后，村集体组织与村民的利益“捆绑”在一起，村集体负责经营土地开发、出租与收益分配，村民获得股份分红和福利，构成了一个相对封闭的“实施单位”。该“实施单位”一般以村民小组为单位，用地规模一般较小，但“麻雀虽小，五脏俱全”，每个单位都有居住点及工业厂房，且空间上高度混杂；加上集体土地私下出租、出售行为，导致土地权属空间更是复杂。此外，政府征地不是按照城市中心区外延进行的，一般是先征规划公共设施项目用地及未开发的空地，导致国有用地与农村集体用地混杂。传统以项目为导向的征地拆迁实施范围局限在项目用地，导致现状混杂的用地被进一步分割，加剧空间碎片化。

深圳市土地整备政策的突破与创新

为破解半城市化地区传统征地拆迁模式的难题，2011年7月，深圳市政府发布《关于加快推进土地整备工作的若干意见》（深府〔2011〕102号），提出将土地整备作为破解征地拆迁困境的新举措。2012年10月在原深圳市征地拆迁办公室基础上成立深圳市土地整备局。先后出台《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》及相关配套政策，通过政策统筹、利益共享的方式推进土地整备工作。

2.1 以集体土地整合为核心，政府与农村集体算大账，农村集体与相关权益人算小账

半城市化地区的土地及地上建筑物虽然存在各种复杂的经济关系，但这些关系都是围绕集体土地开发建设形成的。土地整备以集体土地整合为核心开展工作：

(1)政府与农村集体“算大账”：土地整备采用房、地分离的模式，首先将农村集体组织掌控的所有土地或近期规划要实施的土地作为整备对象，结合城市规划，在保障公共设施用地的前提下，集体土地按照一定规则在政府和农村集体之间进行分配，通过空间整合及腾挪，实现政府储备土地和农村集体留用地在空间上相对规整；同时对农村集体留用地编制土地整备规划，明确留用地的规划功能和开发强度。其次，将地上建筑物，不分产权情况，统一按照重置价格进行补偿。总之，由政府主导，农村集体参与，对纳入土地整备范围的集体土地及地上建筑物编制“土地+规划+资金”一揽子实施方案，算清政府和农村集体之间的“大账”。这种做法的好处：一是实现集体土地上产权分散、布局不规则的零碎空间整合成产权清晰、布局规则的统筹空间；二是房、地分离的算大账可以规避地上不合法建（构）筑物的补偿标准问题。

(2)农村集体和相关权益人“算小账”：农村集体在“利益大账”范围内，充分发挥农村集体自主决策的能动性，对整备范围内的村民及其他相关权益人通过货币、实物、股权等方式进行补偿安置，理顺经济利益关系，并拆除和清理地上建筑物及青苗和附着物，将土地移交政府储备。政府不再对农村集体外的相关权益人进行补偿。这样做的好处：一是由农村集体组织补偿，适应了农村集体的经济社会特点，除补偿标准外，对集体共同利益的追求，集体干部威望、村民自治力量，都可以成为推动拆迁的有效力量；二是可以解决产权不清晰的土地及建筑物的补偿问题，通过市场手段解决拆迁补偿问题；三是实现了政府职能转变，很多事务得以在社会范畴中解决而不必诉诸政府。

2.2 政府主导，农村集体组织为主体，行政命令与社会协商无缝衔接

土地整备在项目前期立项，实施方案编制和后期实施阶段都实现了行政命令与社会协商的衔接。

(1)前期立项阶段：土地整备项目由农村集体提出申请，但需政府同意才能立项。这意味着项目范围的确定既要满足农村集体意愿，也要解决政府诉求。

(2)实施方案编制阶段：因为货币补偿是按照重置价格标准，不存在讨价还价余地，所以留用地规模及留用地规划条件是方案编制阶段博弈的焦点。但不管博弈过程多么艰难，最终实施方案都要通过农村集体的表决同意，且能通过政府审批，也就是说该实施方案是农村集体和政府达成共识的方案。

(3)方案实施阶段：农村集体和政府签订实施协议书，协议书明确政府职责和农村集体的权利义务，包括项目实施时序、土地整备资金拨付、农村集体移交政府储备的土地范围、留用地安排方式和留用地规划条件等相关内容。农村集体移交政府用地后，政府出让留用地给农村集体。农村集体可自主开发或引入开发主体合作等方式实现留用地的开发建设。

以政府主导，农村集体组织为主体的土地整备方式既保留了自上而下的行政控制以实现政府计划，又吸纳了社会参与和协商对话等“社会自治”方式。农村集体组织在其中起着枢纽作用，政府通过农村集体组织疏通了与农民个体、外来权益人之间沟通对话的桥梁，使政府不再直接面对分散化的个体，降低了冲突化解的成本；农村集体组织作为农民的“代言人”和集体土地的“经营者”，为相关权益人争取利益，最大限度保障了大家权益。农村集体组织作为主体开展工作,实现了以现有征地拆迁行政命令为基础的社会协商及自治的有机融合，有助于强化行政主导的效果，提高效率。

2.3 多政策联动，建立土地增值收益分配机制

除了货币补偿外，土地整备统筹运用“土地+规划”综合手段，留用地协议出让给农村集体，让其分享部分土地增值收益，实现政府和农村集体的双赢：政府收益是公共基础设施、产业用地的收储和农村集体留用地开发缴交的地价；农村集体收益是留用地及其带来的开发收益。其中，留用地规模和规划条件是利益分配的关键。

(1)留用地规模。土地整备中农村集体留用地规模从片区规划实施和集体可持续发展角度来确定，由两部分组成：一是农村集体在历史上拿到的各类“合法用地”，这类用地按照等面积确定留用规模，但位置可以腾挪；二是农村集体实际使用的未完善征转手续的用地，按照表1核算留用地规模，留用地的核算比例和现状容积率挂钩。上述两部分用地构成了留用地规模。这样的政策设计，一是对合法用地与合法外用地区别对待，体现政策的公平性，避免“老实人吃亏”。二是根据项目实施范围的现状容积率，分段核算留用地规模，避免政策“一刀切”，适应了现状农村集体用地大部分用地已开发建设的现实，提高可实施性。三是农村集体实际使用的各类“合法用地”和合法外用地，通过土地整备都转为国有用地，纳入土地利用总体规划。

(2)留用地规划。为了避免农村集体对留用地都要求规划为居住、商业等高经济价值用地，土地整备要求农村集体留用地选址以法定规划为依据，相对集中成片，实现农村集体用地和政府储备用地空间上的相对集中。具体选址由政府和农村集体协商确定，一般在法定规划确定的经营性用地地块中进行安排。留用地的规划功能依据法定规划的主导功能来确定，其开发强度必须体现两方面要求：一是满足相关技术规范的要求，体现规划管理的基本要求；二是体现一定的政策调节作用。有些项目实施范围公共设施用地比例过大，可以在社区留用地的规模不足时，通过提高社区留用地的开发强度，保障总建筑面积不减少，以保障社区发展权益。

通过提高留用土地比例、共享土地出让收益等多种方式，政府、集体、个人共同分享城市发展增值收益，把城市发展的公共利益和集体、个人利益统一起来，极大地激发了农村集体参与土地整备工作的积极性，破解了以往征地拆迁中原土地权益人抵触情绪强、不配合的难题。

2.4 划定公共利益底线实现责任共担

基础设施及公共配套设施的完善是实现土地增值的重要前提，按照“受益者付费”原则，农村集体理应承担公共基础设施用地及建设责任。土地整备政策明确要求法定规划确定的公共设施用地要求优先移交政府储备，这是土地整备的底线。由于城市基础设施及公共服务设施都由政府投资建设，且建设资金都来自土地出让收入，政府除了保障公共设施用地外，还应分享土地整备项目范围内的土地增值收益。土地整备政策要求农村集体贡献不少于45%的用地移交政府用于公共设施项目建设和经营性用地出让。此外，为加大城市公共基础设施的供给，鼓励农村集体在留用地中配建保障性住房，同时设立了补偿激励政策，主要体现在留用地建筑面积核算上。土地整备留用地的建筑量由基础建筑面积、配套公共设施建筑面积和共享建筑面积三部分构成（图1）。基础建筑面积保障社区的基本权益，按照《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称《深标》）核算确定；配套公共设施建筑面积是指留用地按照《深标》、法定图则和专项规划要求配建公交场站、幼儿园等公共基础设施的面积；共享建筑面积是指在基础建筑面积基础上可增加的建筑面积，共享建筑中60%的建筑面积用于配建政府的保障性住房和创新性产业用房，剩余40%的建筑面积归农村集体。这样的政策设计，不仅可满足容积率规划管理的技术要求，而且通过提高留用地开发强度鼓励农村集体多建设公益性用房。

图1 留用地规划建筑面积构成图

结语

通过征地拆迁开发建设集体用地，实现半城市化地区土地利用优化和公共服务水平提升是实现该区域可持续发展的关键。深圳市对征地拆迁的创新实践,有其自身无法复制的特殊性,也可为其他城市提供具有普适意义的启示和借鉴：

(1)深圳市的特殊性：市域空间狭小，空间资源紧缺，除生态保护区外的农村集体土地绝大多数已开发建设，加上珠三角“弱势政府+强势民间”的发展特性，其征地拆迁的实施难度与国内其他城市相比有着巨大差别。此外，深圳市快速城市化过程积累了大量的土地、房产历史遗留问题，政策设计时都需要特别的应对和政策突破。

(2)深圳经验的借鉴意义：首先应对“半城市化地区”空间零碎的现状，以集体土地整合为核心开展工作，将征地拆迁与片区规划发展相结合，将政府诉求和农村集体发展相结合，实现政府、农村集体和个人共同开发建设该区域。其次，在政府主导的征地拆迁工作中，以农村集体组织为主体，嵌入社会协商模式，既优化了社会治理，也提高了征地拆迁的效率；再次，征地拆迁过程引入城市规划手段，在用地紧缺条件下，通过规划与土地政策联动，保障农村集体利益，实现政府、农村集体和农民的共赢；最后，划定公共利益底线，保障半城市化地区公共设施项目建设。

虽然深圳市目前在土地整备方面的探索是积极甚至是前沿的，但也要看到依然存在一定的不足：目前对于农村集体留用地开发的政策设计主要以拆迁重建为主，没有综合考虑现状保留、功能提升等方式，不利于旧村保护；另外，土地整备政策的核心利益，即农村集体留用地指标核算没有与留用地规划功能挂钩，导致同样的留用地指标由于规划功能不同经济价值差异很大，带来项目之间的不公平。以上这些都需要在后续实践工作中不断总结完善。

作者信息

许亚萍（1977—），女，浙江省嵊州市人，深圳市城市规划设计研究院有限公司高级工程师，城市规划与设计学硕士，主要从事存量土地再开发的土地政策设计及规划研究。

· 欢迎订阅《中国国土资源经济》·

投稿网站：http://zdkj.cbpt.cnki.net

投稿信箱：calrebjb@sina.com

-------------------------------------------------------

订阅信息：

全年订价：120元

银行账户：中国地质矿产经济学会

账号：0410001409264004109

开户行：工行河北廊坊分行燕郊支行

联系电话：010－61595960

-------------------------------------------------------

主管：自然资源部

主办：中国地质矿产经济学会

中国自然资源经济研究院

协办：有色金属华东地质勘查局

本刊声明

从即日起将对部分留言进行公布，以方便互动交流。希望大家踊跃发言！

本平台发布的所有资讯及文章未经《中国国土资源经济》编辑部授权，任何媒体不得转发或转载。如确因工作需要请与编辑部联系。

联系人：孙君

微信号：sunjuncalrebjb

QQ号：67704210

联系电话：010-61592723

办公信箱：calrebjb@sina.com

陆地空间：严金明：根据《国土空间规划法》修改完善《城乡规划法》、《土地管理法》等
秀时代全新起航，打造国内最大汽车影视基地	迎开放百年天坛征集老照片

许亚萍】深圳土地整备政策对半城市化地区创新征地拆迁的启示

原标题：半城市化地区征地拆迁的困境与创新

相关阅读