文魁

摘 要：京津冀概念内含深刻矛盾，对其内涵的解析可以更加清晰认识京津冀协同发展的终极目标和现实矛盾。京津冀一盘棋的战略构思，发现了京津冀的新关系。在河北大地棋盘上，各个城市犹如棋子一样，组成了京津冀城市群。京津冀协同发展最终会表现为城市群的协同发展。棋子功能的借喻，为北京非首都功能疏解和京津冀城市群产业关联的实现路径提供了启示。

关键词：京津冀；协同发展；大棋局；城市群

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）06-0008-05

作为一名北京的学者，以往主要是从北京的角度去思考北京的发展。近年来，由于各种原因，有机会考察了天津市和河北省一些城市的经济社会发展状况，听取了地方政府主要领导、政协经济委和各部门对学习落实习近平总书记的“2·26”讲话，推进京津冀协同发展的意见，同时深入一些企业进行调研。在调研过程中，在各方面不断交流研讨中，作为一名北京学者，也对京津冀协同发展不断进行深入战略思考，形成一些新的认识，借此机会，就教各方。主要是三个方面内容：一是破题先要解题，京津冀协同发展应把京津冀概念的内涵搞清楚，分离出“京·津·冀”的新内涵；二是就京津冀的核心内涵，以“京津冀大棋局”的比喻，提出一些战略的构思；三是京津冀协同发展的实现路径。

一、“京津冀”与“京·津·冀”

（一）京津冀的概念解析

京津冀概念，有着不同的内涵：其一，地域的概念，相当于长三角、珠三角；其二，行政区划的集合，以简称概括北京、天津、河北。与其他经济区域的命名不同的是，京津冀以行政区划的称谓代替了经济区域的命名。长三角与“沪、苏、浙”虽然指的是同一地区，但内涵显然不同，而“京津冀”却有着双重内涵。为了叙述指向更加清晰，我们这里，把“京津冀”只理解为地域的概念，而把行政区划意义上的京津冀，在文字表述上，剥离出“京·津·冀”。这样，提到京津冀，就是指相当于长三角、珠三角的经济区域；而京·津·冀则特指北京市、天津市和河北省的统称。“京津冀”是一个整体、不可分割；而“京·津·冀”则是三个行政区划主体的集合。

（二）京津冀概念背后的深刻矛盾

京津冀概念的解析并不是做文字游戏，而是为了暴露其潜在的深刻矛盾。若干年前，笔者曾以《行政区划与经济区域》为主题，提出“中国的区域经济是行政区划下的区域经济。行政区划是区域经济一体化的制度背景，要跨行政区划消除分割，却又要在行政区划的限制下行事，这就是我们推进区域经济一体化的主要矛盾；由各个行政区划的主体推进跨行政区划的区域合作，是区域经济一体化的主要任务。”区域经济的协调发展最大的障碍和阻力是行政区划与经济区域的矛盾。跨界协调发展就是要突破行政区划的藩篱，但中国的区域经济发展又离不开行政区划，京津冀地区最为典型，三个省级行政区划，其中有两个直辖市（两个之一还是国家首都）、各自下属还有三个级别的行政区划。在现行制度背景下，“京·津·冀”行政区划的藩篱是实现“京津冀”一体化面临的主要矛盾，也是最大的难点。

（三）京·津·冀：协同发展的体制基础和基本前提

京津冀协同发展这一主题，按照我们前面的解析，现实中，能入手的只能是“京·津·冀”意义上的协同发展。协同，本来就是指不同主体各方相互配合或一方协助他方做某件事。因此，协同的基本前提是不同主体的存在，北京、天津和河北就是协同发展既定的三个主体。国家主席习近平力促京津冀协同发展也是先找来三地最高领导听取各自的汇报，再进行战略部署，而落实部署的依靠依然是三地政府。因此，承认三个主体的存在，并依靠三个行政主体是协同发展的体制基础和现实出发点。未来，京津冀协同发展会有新的不同主体，稍后我们会论及。但眼前，三个行政区划是推动协同发展绕不开的主体。“京·津·冀”行政藩篱的存在阻碍着协同发展，但我们必须依靠三个行政主体冲破这种利益藩篱。这里，必须全面、客观地看待政府的作用，同时也要冷静、辩证地认识政府与市场的关系。政府，在三地各自的发展中起着重要的作用，同时也阻碍着跨界的市场发展；市场，有冲破任何藩篱的内在动力，但在更大范围合理进行资源配置同样需要政府的协调和统筹。协同发展既需要市场，也不可能离开政府。

（四）京津冀：协同发展的自然基础和终极目标

京津冀山水相连、人脉相亲，是这个地区的自然基础和社会基础。在企业层面，我们发现，河北的很多企业与北京、天津已经存在程度不同的联系，虽然还不全面，但有的已经相当深入，年头也已久远。这既让我们看到京津冀协同发展的基础和发展趋势，也使我们对京津冀协同发展的前景充满信心。京津冀作为一个整体，有着悠久的历史。京津冀的边界没有行政区划那样清晰明确，而其内部结构也历经复杂的变化。同样一个城市、一个州、一个县，历史上曾经有过不同的行政归属，甚至多次来回调整，但始终属于京津冀。

同时，京津冀又代表着未来的方向，是京·津·冀协同发展的终极目标。京·津·冀进一步协同发展存在着广阔空间、巨大潜能和互补优势，调查中，我们发现河北地方很多部门详细计算了土地等资源的开发潜力，展示了与京津合作的潜能和优势。特别是河北每一个城市都有自己独特的资源、生态、产业和文化优势，在京津冀协同发展中，必然得到进一步释放。可以预见，随着京·津·冀行政区划的淡化，京津冀协同发展，必然催生出城市、产业、企业新的不同主体之间的协同发展。

二、京津冀大棋局比喻的战略构思

多次实地考察后，对京津冀协同发展有了进一步的新认识和新思考。过去，只是从北京的立场思考和研判；在实地考察的基础上，从其他各方的立场再思考，形成对京津冀一体化整体的新认识，笔者用棋盘与棋子的关系比喻解释这些新认识。当然，任何比喻都有其局限性，不可能完全揭示被比喻事物的全部联系。我们只要能借比喻对事物之间的主要联系有新的认识、新的感悟，就可以在认识上有所深化。

（一）京津冀一盘棋，河北大地是棋盘

京津冀的行政区划，不但形成了对实际经济联系的羁绊，而且使人们在理念上也形成了一种根深蒂固的错觉。说起河北的地域，似乎中间就有两个窟窿。而我们看看京津冀的自然地理的地形图，就会发现它的整体性，而雾霾的出现和不断恶化的现实，一再提醒人们以气候为代表的京津冀自然地理整体性的存在。如果我们以经济联系和我们所追求的京津冀意义上一体化的终极目标来绘就京津冀区域经济地图，就会发现：京津冀一盘棋，河北大地就是一面大棋盘。在这张棋盘上，北京、天津虽然体量大，但和石家庄、保定、邯郸、邢台等城市一样，都只是棋盘上的棋子。以这样的视角观察京津冀，河北省地图的两个窟窿不见了，取而代之的是两块高地。（可以画出一张形象的图示）北京、天津是坐落在河北大地上的两座特大城市。高地比窟窿更能形象而深刻说明京津冀之间应有的关系。行政区划可以导致大量的“断头路”，却无法切断天然的河流；利益藩篱可以生成发展阶段的差异和贫富差距，但未能改变共同的山脉。历史上，天津曾经是河北的省会；北京虽为历史上的皇城，但八个远郊区县，也是1958年一年之内，分两次由河北划入北京的。行政区划会对经济发展产生重要影响，但不应人为隔断本来就有的经济联系。京津冀要协作，必须有共同的基础和底盘（common ground），河北大地就是自然、历史形成的共同基础和底盘。所以笔者认为，河北必须建立“棋盘”的概念和意识，只有这样，在京津冀协同发展中，河北才能克服在京津冀三角关系中，比两个直辖市低人一头的心理，提升自己的功能定位、提升协同发展的自觉自信，主动承担起自己特有的历史使命。

（二）京津冀城市群的棋子功能及其布局

在河北大地这个棋盘上，各个城市犹如棋子一样，组成了京津冀城市群。京津冀协同发展最终会表现为城市群的协同发展。

京津冀的各个城市有不同的棋子功能。中央政府无疑是盘棋上的“帅”（当然，这个“帅”的功能是全国的统帅，只能居于九宫之内的中军帐之内，所以首都核心功能是面向全国的功能），北京作为首都，是中央政府所在地，其核心功能就是“士”和“相”的功能，“士”只能在九宫之内走斜线，走斜线可以说是一种特权，但其全部功能就是保卫和服务“帅”，不可离其左右；首都还可以拓展出“相”的功能，“相”比“士”活动空间要大得多，但仍不能过界，其主要功能不能离开保卫和服务“帅”。作为一种比喻，“士”的活动范围不出九宫，好比北京中心城（东城、西城）的首都功能核心区（其实，东西城可以进一步合并，形成首都特别行政区的九宫）；“相”的活动范围则是北京城市功能拓展区（朝阳、海淀、丰台、石景山）；北京的城市发展新区和生态涵养发展区及北京域外的其他大中小城市，则主要承担着非首都核心功能。大中城市承担着“车、马、炮”的功能、小城镇承担着“卒”的功能。北京的城市病，就在于中心城区承载了大大超过“士”“相”的非首都核心功能，干了过多“车、马、炮”的事。所谓疏解非首都核心功能，我以为就是疏解“车、马、炮”的功能。这种功能比喻不能绝对化，实际生活的“士”与“相”，也会有部分“车、马、炮”的作用；而京津冀城市群的“车、马、炮”，与其他区域城市不同，也必然有程度不同的“士”和“相”的功能元素，如张家口和承德。但城市的主要功能分工应该是清晰明确的。

（三）大中型城市：提升“车、马、炮”的战斗力

如果我们对京津冀大棋局的比喻成立，那么，天津以及河北的大中型城市就是棋盘上的“车、马、炮”。虽然棋局的核心和决定输赢的最终因素在于“帅”，但“车、马、炮”始终是最具战斗力的棋子，不但各具自己的竞争力优势，相互配合，还可以衍生出无限奇妙的组合和绝杀。所以，天津和河北的大中型城市，应该放手打造并提升城市的“车、马、炮”功能，使天津和河北的每一座城市都有自己独特的核心竞争力，再加上城市间的合理分工和协作，成为京津冀城市群的主体组成部分，而不必追求“政治副中心”一类的“士”和“相”的功能。天津和河北的大中型城市必须建立“车、马、炮”的理念和意识，而我们考察的几个城市完全具备这样的资源禀赋和发展潜能。所谓承接首都疏解的非核心功能，不应该理解为只是简单地承接北京不要的淘汰产能，而应该把北京的疏解看作是天津和河北的发展机遇。北京限制和控制发展的产业，恰恰可以成为天津和河北新的增长点，天津和河北要积极主动作为，而不能被动的守株待兔；就是接受北京输出的产业，也必须先治理、后疏解，在疏解过程中完成升级换代；北京现在尚无法治理的项目，只能就地淘汰。河北在京津冀协同发展中的目标应该是河北发展方式的转变，河北发展质量的提升，缩小与京津的差距。关键在于高标准制定发展标准、利用北京天津的优势，完成河北在发展方式的转型和产业上的升级换代，提升车马炮的战斗力。

河北的大中城市在中国城镇化进程中必然进一步发展，应该汲取北京城市发展的教训，该做大的顺应规律做大，但要从自己的资源禀赋出发，划定城市开发边界、制定系列的底线、红线，防止超出资源承载能力的无序扩张；不能做大的，要保持城市的适度规模，做强、做精，突出特色；每一座城市都要找准自己在京津冀城市群中的功能定位，与其他城市的协作关系，制定京津冀统筹下的城市发展规划。

（四）小城镇：过河小卒顶大车

京津冀三地发展的共同缺陷是忽视了小城镇（包括小城市）的发展，与长三角和珠三角形成鲜明的差别，也是特大城市出现城市病的重要根由之一。棋盘上的小卒，虽然地位不及士、相，但可以越界作战；作用不及车马炮，但数量多，一旦过河，其战斗力不可小视，堪比大车，特别是两个小卒并肩作战时，更能表现出特有的不可战胜性。北京、天津和河北都应该把小城镇的发展，作为新型城镇化的重要战略安排，打造出各具特色的现代小城镇，在京津冀城市群中，成为耀眼的群星。

（五）城乡一体化：打造升级版棋盘

河北大地作为京津冀城市群的棋盘，是中国东部沿海地区城市群上演改革发展大戏的舞台，是大中小城市生存发展的环境，城乡差距的缩小、城乡关系的和谐是京津冀协同发展的基础。中央要求北京要在全国率先实现城乡一体化，我以为，在京津冀协同发展成为国家战略时，应该明确提出京津冀区域整体应该成为全国城乡一体化的示范。河北在城乡一体化上，尤其要走在前面。北京疏解非首都核心功能，其效果必须体现在人口、交通、资源巨大压力的缓解上。河北把升级版的棋盘打造好，就会使大中小城市、小城镇增强吸引力，不但可以就地吸收农村不断释放出的剩余劳动力，生机勃勃、充满活力的棋盘，还会使已经在京城就业的人口返回家乡发展，使越来越多的高端人才离开京城创业，带动京津冀城市群的整体繁荣，这样才能真正达到疏解首都功能的目标，实现京津冀协同发展的共赢。

三、京津冀协同发展的实现路径

京津冀协同发展的关键有两个：顶层设计和高端协调，学界多年呼吁，中央也在紧锣密鼓谋划，在此不再赘述。这里，仅从三地各自对京津冀的协同发展应该采取的态度和着眼点谈一些认识。

响应习总书记的号召，首先三地都要打破“一亩三分地”的狭隘思维，为官一任，造福三方，着眼于“三亩九分地”的整体和全局。不必纠缠经济区域的命名，其实三地可以从各自视角命名，但关注的是同一块地域。以北京为观察点的首都经济圈，要着眼于整个京津冀地区进行布局；以天津为观察点的环渤海经济区也必然囊括京津冀地区；河北的战略设计更应该是京津冀的大棋盘。北京要谋求更大的发展空间，天津和河北则要借助北京的首都优势，为此，提出以下建议：

（一）寻找高于行政区划的区域共同利益

发展京津冀区域经济（或首都经济圈）的共同利益是我们学界多年的努力方向，也是实现跨区域城市协调发展的根本。但我认为，首先发现和寻找在这个区域中更高一级的国家利益，可能更容易突破固化利益的藩篱，而且力度更大、阻力更小。然后，以区域中的国家利益带动潜在的区域共同利益，形成跨区域城市协调发展的共识。

《全面深化改革的决定》第51条指出，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”，这就为跨区域发展提供了自然资源共同所有的经济基础和协调使用的管制机制，为破除自然资源的地方垄断和对其使用的地方保护提供了法理依据；同时，在财政体制改革上（第19条）指出，“跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”又如“建立国家公园体制”（第52条），这些财政和其他体制的国家共同利益的制度，为跨区域协调发展的实现打开了通道。

既然是国家的，就不能只服务于本行政区划，首先，要惠及周边。我们应该盘点一下京津冀地区的所有国家级项目，如中关村科技园区等，充分发挥它们对区域的带动作用。同时争取更多、更大的国家项目，像中国（上海）自由贸易区，冠名为中国（京津冀，或北京、天津等）自由贸易区等。其次，要探寻专属京津冀地区的共同利益，取得三方共识。

（二）寻找链接行政块块经济联系的介质

有了各方都自愿、自觉维护的国家利益，就有了跨区域协调发展的抓手，但行政区划仍然是我们无论如何也绕不过去的现实制度基础。我们只能在行政区划基础上加强“块块”之间的协调和有机联系，追求由“块块”组成的区域经济一体化的马赛克图画式的整体性和完整性。

我曾把中国的区域经济一体化比作“马赛克艺术”，是指在行政区划经济块块的基础上，通过一系列的介质，将彼此割裂的经济块块拼装或编织为一个一体化的经济体。这就需要上一级的行政区划给下一级行政区划更多的决策权，而且各级行政区划之间、不同行政区划下的子行政区划之间需要协调。需要一个总体设计、总体指导。中国区域经济一体化实际上是一种马赛克的艺术。

从《决定》中可以发现，我们探索跨区域协调发展介质的线索。特别是中央着眼于全国的系统性、整体性、协同性的改革举措，以及“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”的决心都可以成为这样的介质。如“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。”（第16条）还提出，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”这就为通过行政区划调整为跨区域协调发展、实现区域经济一体化开辟了新的通道。又如，在科技体制改革方面，《决定》（第13条）提出：打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。科技体制的改革，也会催化行政利益的固化。再如《决定》（第32条）提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。不但在司法管辖上为跨界城市协调发展提供司法保证，而且和军队体制改革提出“战区联合作战指挥体系”一样，给我们建立统一的市场体系以深刻的启示。为了保证全国市场的统一性，我们可以探索与行政区划适当分离的区域经济或城市群的协调制度。

（三）搭建京津冀公共平台

在信息化、网络化时代，在京津冀地区搭建多方面共建、共享、共用的公共平台，是京津冀系统发展十分必要的基础平台，也是比较容易实现的互利共赢。我们欣喜地看到，三地已经在教育、医疗卫生、生态文明建设上，为推进《决定》（第42条）提出“逐步缩小区域、城乡、校际差距”的方针，对跨区域人才交流提供良好环境。“充分利用信息化手段，促进优质医疗资源纵向流动。加强区域公共卫生服务资源整合。”“推动地区间建立横向生态补偿制度”（第53条）“建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制”（第54条）都开始了跨区域协调发展的积极探索。

我们要充分利用这一难得的历史机遇，以三地公共平台的建设催化利益固化的藩篱，如成立京津冀银行、京津冀协同发展基金、京津冀财政联盟以及在水资源、生态环境、气候等方面以京津冀命名的机构和组织，自觉推动跨区域协同发展的历史进程。

（四）营造京津冀共同文化，提升区域治理能力

文化，既可以自发形成，也可以自觉建设和营造。首先我们应该承认，京津冀虽然地理上紧密相邻，但历史造就了三地显著的文化差异，如北京自古以来的皇都文化、天津近代以来由租借带来的外向文化、河北自身由历史进程和地理位置形成的冀文化，这些文化差异尚需进一步挖掘、总结、概括，但文化差异的存在，是地域协同可以优势互补的重要文化资源。协同还必须发现文化的共同点，京津冀本来就有着共同的北方古老文化传统，收集、整理京津冀文化，在传承中进一步创新，营造新的京津冀文化，一定可以对京津冀协同发展起到不可估量的作用。《决定》（第39条）提出“促进文化资源在全国范围内流动。……推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼组，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平”，文化的跨区域发展也会对割裂的利益起到融合作用。建议可以创造一些诸如京津冀运动会、京津冀文化节等不断强化京津冀意识、张扬京津冀精神的文化形式。

《决定》关于“加强干部跨条块跨领域交流”（第59条）的决策更是为突破利益固化藩篱、实现跨区域合作、经济一体化发展提供了有决定性意义的干部保证。建议京津冀加快、加强三地之间的干部交流，为京津冀协同发展做好组织准备和干部储备。

责任编辑：张 然

The Grand Chessboard of Beijing-Tianjin-Hebei

——Strategic Thinking of Collaborative Development in Beijing-Tianjin-Hebei

Wen Kui

（Capital University of Economics and Business， Beijing 100026， China）

Abstract： The concept of Beijing-Tianjin-Hebei contains profound contradiction， analysis on its connotation can be more clear understand the ultimate goal and the realistic contradiction of their coordinated development. The strategic idea of their game of chess discovered the new relationship of them. In the land of Hebei on the board， each city， just like chess， consists of Beijing-Tianjin-Hebei city groups. Collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei eventually appears as the collaborative development of city group. The metaphor of chess offers enlightenment to the realization path of untwining for Beijing non capital function and the Beijing- Tianjin-Hebei Urban Agglomeration Industry Association .

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei； Collaborative development； Grand Chessboard； City group