□高远秀 董水生

国家“十四五”规划中提到，高质量建设北京城市副中心，促进与河北省三河、香河、大厂三县市(即北三县)一体化发展。北京市“十四五”规划建议要求，抓好通州区与北三县协同发展规划落地实施，推动一体化发展。从这些相关规划政策可以看到廊坊北三县与通州一体化发展已经在顶层设计中规划。然而，北三县与通州一体化的实现仅仅靠规划和政策的推动是远远不够的，要想落实好一体化发展，需要两地政府建立一体化创新发展机制体制，合理调配和优化使用资源。

一、廊坊北三县与通州一体化发展的现状

北三县与通州一体化的发展主要体现在交通、教育和医疗等方面，其中交通一体化最为突出。

(一)北三县与通州交通一体化现状。目前北三县与通州在交通一体化发展方面最为深入，通州区与北三县联通道路已达到10条，其中高速公路3条、国道4条、市道2条、县道1条，联通桥梁5座。同时，两地已有21条通达公交线路。随着轨道交通平谷线的开工建设，使北三县与通州交通一体化更进一步。

(二)北三县与通州教育一体化现状。在两地教育一体化方面，两地政府也有比较深入的发展。日前，廊坊市政府与北京市教委签署了《北三县地区教育发展合作协议》，北京政府相关部门每年选派20余名北京教育专家赴北三县开展教育教学交流活动，同时组织教育教学水平比较高的学校接收北三县教师进京跟岗研修，两地中小学也广泛开展教学研讨、师生交流和干部教师挂职交流等活动。在职业教育合作方面，为了深化职业院校办学合作，北京财贸职业学院与廊坊燕京职业技术学院开展联合办学。

(三)其他方面一体化的现状。通州区与廊坊市共同强化燃煤锅炉、机动车和重点工业行业大气污染治理，严格控制扬尘和工程机械污染。推动建设跨界生态绿洲，运河公园一期工程已经启动，潮白河森林生态景观带三期工程完成70%。还建成一批污水治理工程，修复河道水生态功能。

通过北三县与通州一体化发展的现状可以看出，北三县与通州区一体化的发展主要体现在交通、教育等方面，在其他方面涉及较少。并且交通一体化主要表现在修建公路、桥梁轨道，这在一定程度上可以缓解交通不便，实现两地交通互联，但是收费站的存在却是造成交通拥堵最根本的原因，如果这一问题不解决，那么两地的交通一体化必然会大打折扣，而收费站存在的根本原因是机制体制方面的因素造成的。除此之外，两地教育医疗方面一体化也存在相同的问题。因此，要想从根本上解决问题，真正实现一体化深入发展，需要从创新发展共享机制的角度出发从多方面入手来解决问题。而要解决问题，首先要理清廊坊北三县与通州一体化创新发展共享机制存在哪些障碍因素。

二、廊坊北三县与通州一体化发展共享机制存在的问题

廊坊市“十四五”规划提出，加快推动北三县与通州区高质量协同发展，完善各层次对接合作长效机制，推进人员流、物资流、信息流等要素市场一体化。北京市规划提出深入推进通州区与河北省三县市一体化高质量发展。从这些可以看出北三县与通州之间的区域合作由市场主导下的企业自发合作发展到政府间的整体规划，这对北三县来说无疑是一个良好的发展机遇。但是政策规划虽好，仅仅靠规划和政策来推进两地一体化发展是远远不够的，还需要通过创新发展共享机制才能解决发展过程中出现的新矛盾和新问题。

(一)区域经济差距较大，资源要素流动不畅。廊坊北三县在地理位置上处于北京、天津之间，与廊坊不相连，是一块飞地。多年来，因为廊坊北三县与北京之间距离较近、房价较低，使得很多无法在北京安家的年轻人来北三县居住，北京工作，北三县成为了很多在京工作人员的“睡城”。“睡城”这一定位，使得北三县多年来产业发展结构失衡，对房地产业的依赖过多，传统产业多，新兴产业少，产业层次低，就业吸纳能力不强。而北京通州区由于隶属北京，定位北京副中心，发展势头强劲，产业布局合理，工业产业创新能力强，对于人才的吸纳能力也比较强，这就导致大量资源要素难以流入北三县，缺乏良好的要素资源，北三县各个方面的发展都受到一定程度的影响，与通州一体化发展的进程相对缓慢。

(二)行政区划严重，区域合作困难重重。行政区划是资源和要素流动的边界，虽然说经济的发展是市场自由调节的结果，但是经济发展所需要的这些资源和要素从根本上来说是受行政区域、行政权力的影响和限制的。行政区划就像一座无形的墙，在一定程度上影响着资源和要素的自由流动。北三县和通州区隶属不同的行政区域，在产业规划、政策标准等方面都有自己的目标和利益。不同的行政主体在利益目标的驱动下会导致两地区域的资源和要素流动不畅，也会使两地区联动和一体化发展受到一定的影响。因此，深入推动北三县与通州区一体化发展，需要在行政区域经济发展模式下加强区域合作，消除资源和要素自由流动的无形边界。

(三)北三县和通州区两地合作激励性政策不强。国家“十四五”规划第三十一章专门提到高质量建设北京城市副中心，促进与河北省三河、香河、大厂三县市(即北三县)一体化发展，北三县与通州一体化发展正式列入国家战略。为了实现这一战略目标，国家成立了京津冀协同发展领导小组，北京市和廊坊市也都成立了发展领导小组。目前，政府之间的协调机构组建已经完成，相关部门开始按照规划，分解目标，逐步实施。但是在现有的行政区划体制下，通州区和廊坊北三县在基础设施建设、社会保障、财税收支、金融等各个方面都是独立运转的，两地政府都有自身区域经济发展和经济增长的目标，尤其各方面都具有明显优势的通州区。如果没有高层制定良好的合作激励机制，具有较强优势的通州区不会轻易改变自身的发展动机，北三县和通州区很难实现一体化的高质量发展。

(四)不同行政主体下的制度障碍。不同地区的行政主体在制度政策的制定方面是有差异的，每个行政主体都会根据本区域拥有的资源要素，制定自己的发展目标，同时匹配相应的制度保障。如果分散的行政权力没有更高一级的协调制度做支撑，那么两地在发展的过程中必然会出现各种各样的矛盾。京津冀合作发展起始于1986年，在时任天津市市长李瑞环的倡导下，环渤海地区15个城市共同发起成立了环渤海地区市长联席会，被认为是京津冀地区最正式的区域合作机制。2011年3月，国家“十二五”规划纲要提出“打造首都经济圈”。2014年2月26日，习近平总书记主持召开京津冀三地协同发展座谈会，将京津冀协同发展上升为国家战略。经过多方共同努力，京津冀三方在交通、医疗、教育等一体化方面取得了一定的进展，三地的区域合作协同化程度越来越高。在国家“十四五”规划纲要中，更是提到通州与北三县一体化发展要实现深入、高质量发展。其实两地一体化深入发展的核心是一体化的制度，但是打破制度一体化的进程是非常缓慢的，这已经成为北三县与通州一体化高质量发展的主要障碍。

三、廊坊北三县与通州一体化创新发展共享耦合机制的构建

不同行政区域下的经济发展模式必然会带来资源、市场要素分割，区域合作过程中也必然会出现各种各样的问题。北三县与通州一体化蓝图的实现，必须要破除狭义的发展思维，通过建立区域协调发展机制体制，实现资源的有效流动。

(一)完善区域协调发展的组织管理机制。北三县和通州区在地理位置上虽然紧密相连，但是属于不同的行政区域，存在着行政割据等问题，两地的发展呈现的是碎片化的发展，而不是一体化的发展。国家“十四五”规划提出通州与北三县要实现一体化高质量发展，要实现这个目标，需要打破这种局面，处理好行政区域和经济统筹发展的关系。打破行政机制体系，首先，要加强政府间的横向协调。政府间的横向沟通包括宏观方面的统一规划引导和微观方面的资源要素流动协调。通过合理规划、正确引导，推动两地区域的产业合理布局。其次，两地政府尽快建立一套制度化的协商机制体系。通过建立完善的衔接工作机制和畅通政策动议的渠道实现两地常态化沟通协商，更好地实现北三县与通州的一体化发展。同时，还需要加强两地产业的顶层设计和规划。北三县与通州区发展具有一定的系统性和整体性，需要从两地一体化发展的角度出发对两地产业进行合理规划布局。

(二)完善区域发展的政策引导机制。完善区域发展政策引导机制，首先要打破一亩三分地的观念，使通州和北三县的各项规划相衔接。同时建立政府和市场共同推进的发展模式，消除地方政策保护主义，破除两地一体化发展的行政壁垒，保证两地资源要素自由流动。其次，建立两地合作组织框架，完善北三县和通州两地区域现有的合作平台，构建区域层面的协调指导机构，在两地一体化发展的过程中起到积极引导的作用。

(三)完善北三县与通州一体化发展的利益共享机制。北三县与通州一体化发展的主要障碍是不同行政主体下的机制体系，而解决机制体系问题的核心在利益协调方面。不同区域主体协调发展，如果不能正确处理两地之间的利益关系，明确不同区域的职责定位，必将出现一系列问题。因此，北三县和通州区应该从政府层面建立利益共享和成本分担机制，不断推进两地互联互通，推动两地环境联防联控连治，促进资源要素自由流动，基础设施共建共享。具体的来说，构建合理的利益共享机制可以从以下几个方面来入手：一是建立合理的利益补偿机制。建立利益补偿机制，使损失的利益合理地实现补偿，是北三县和通州一体化深入发展的关键。通州与北三县相比，各方面都具有比较大的优势，在没有任何利益补偿的条件下，通州区很难割舍自己的利益，来推动两地一体化发展。二是达成双方共羸的利益共享机制。北三县和通州相比在各个方面都处于弱势地位，在一体化发展的过程中，不能仅仅只考虑对通州区的补偿，同时也要考虑到北三县的利益共享，廊坊市政府也应该充分表达其利益诉求，实现北三县和通州区双方共赢的利益共享，然后在此基础上进行利益协调，形成长期持续的紧密合作关系。

(四)完善区域产业优化整合机制。北三县与通州一体化的发展离不开区域产业优化整合，从宏观层面上来说，两地政府应该不断加强产业统一规划合作，实现两地产业的有效对接，加快一体化的进程。两地产业如何优化整合，本文认为应该从以下几个方面着手：一是要分别明确通州和北三县的产业定位，在规划发展的过程中做好加减法。通州区作为北京副中心，应该不断疏减首都功能，将不符合首都功能的职能向外转移。作为主要承接区的廊坊北三县，也要做好自己的产业优化，实现高质量发展。二是要有相应的疏解和承接保障政策作为支撑保障。对于疏解到承接区的高校、医院、产业要有税收方面的优惠，对于承接地来说，要有良好的公共服务基础设施和生活环境。

四、结语

打破行政区划的利益分割，不断创新发展共享机制体系是廊坊北三县与通州一体化高质量发展的根本保证。经过多年发展，北三县与通州两地政府在组织框架、协商机制等方面有了一定的进展，但是目前的共享机制体系还存在一定的局限性，两地政府需要不断完善和推进才能得到进一步提升。